推进“证照分离”改革全覆盖 深化商事制度改革 打造优质营商环境

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  编者按:2019年11月6日,国务院印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》(国发〔2019〕25号,以下简称《通知》),自2019年12月1日,在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点,推动“照后减证”和简化审批。为更好宣传解读政策,扩大改革知晓度和受惠面,政府官员、专家学者们从商事制度改革、政府职能转变、行政法、经济学等不同视角出发,撰写了一系列解读文章,特此编审,以飨读者。

  立足新的历史方位、新的时代坐标,党中央、国务院高瞻远瞩,把优化营商环境作为建设现代化经济体系,促进高质量发展的重要基础。习近平总书记强调,“要瞄准最高标准、最高水平,优化政务服务,打造国际一流营商环境。要在更深层次、更宽领域、以更大力度推进全方位高水平开放,为长远发展夯实基础。”2019年11月27日召开的国务院常务会议强调,“加快打造市场化法治化国际化营商环境,更大力度为各类市场主体投资兴业破堵点、解难题。”开展“证照分离”改革,是落实党中央、国务院重大决策部署,深化“放管服”改革、优化营商环境、更大激发市场活力的重大举措。我们要从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,深刻认识开展“证照分离”改革的根本目的和意义,深化简政放权、强化放管衔接、加快转变政府职能,有效提升政府治理水平,为经济社会发展提供更加有力的制度保障。

  一、深入理解“证照分离”改革政策背景

  “证照分离”改革是商事制度改革的深化拓展,是回应市场主体关切的创新举措,是进一步提高政府依法治理水平和能力的生动实践。

  商事制度改革不断深化拓展,市场准入制度发生根本性变革,新型监管机制初步形成。深化商事制度改革,是党的十八大以来在新形势下全面深化改革的重大举措,是深化供给侧结构性改革的重要内容。在党中央、国务院的坚强领导下,市场监管部门以改革工商登记为切入点,深入推进简政放权,全面推进注册资本登记制度改革,积极开展“先照后证”改革,实施“三证合一”“五证合一”“多证合一”改革,大力压缩企业开办时间,降低市场准入门槛,推动市场准入制度发生根本性变革。积极推进“双随机、一公开”监管、年检验照改年报和信息公示等制度,以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管机制初步形成,监管效能进一步提升。不断优化政务服务,为中小企业和个体工商户提供针对性帮扶和政策指导,统筹推进政务服务“一网、一门、一次”改革,推动实施“企业开办全程网上办”改革,政务服务效率大幅提升。商事制度改革与大众创业、万众创新政策形成叠加效应,掀起新一轮创业创新热潮,成为实现高质量发展和建设现代化经济体系的重要推动力量。从2014年3月商事制度改革实施到2019年9月,全国新设市场主体1.01亿户,日均新设市场主体从改革前的3.1万户增加到约6.47万户。市场主体的大量涌现有力带动了创业就业,优化了营商环境,推动了新旧动能转换。数据分析显示,商事制度改革以来新设企业的就业贡献率呈持续上升趋势,2019年上半年达53.27%,展现了强大的就业吸纳能力。世界银行《全球营商环境报告》显示,从2013年度到2019年度,在190个国家和经济体中,我国开办企业便利度排名由第158位上升到第27位,共提升了131个位次。

  改革的协同共享不充分,“准入不准营”问题依然突出。随着商事制度改革的持续深化,市场主体从申请设立到具备一般性经营条件已经比较便捷,2019年年底前,全国企业开办时间已经压减到5个工作日以内。但对于需要取得许可证方可从事经营的特殊经营活动,“准入不准营”“办照容易办证难”的问题依然存在。涉企经营许可事项仍然较多,目前依据法律、行政法规和国务院决定设定的涉企经营许可事项还有523项,涵盖了现行《国民经济行业分类》1381个行业小类中的30%。政府部门尚未完全转变“以批代管”的监管理念,有限的行政服务资源难以保证“管住”“管好”, “放开”和“管好”之间还未能有效衔接。部门间业务协同和信息共享能力不足,一些行政许可事项环节复杂、审批时间较长,导致企业办理相关许可事项的制度性交易成本较高。

  “证照分离”改革试点探索为进一步推进政府职能转变、推进依法治理积累了有益经验。“证照分离”改革是一个不断推进的系统化工程,是在“先证后照”改为“先照后证”的基础上,通过有效区分“证”与“照”的功能,把经营自主权归还给企业,压缩行政权力对市场主体微观经济事务的干预空间,促进市场在资源配置中起决定性作用。这项改革的目的不仅仅是精简行政审批事项和流程、改变行政审批方式,更重要的意义在于通过改革转变政府职能、提升政府治理能力、优化公共服务供给,以更开放、更包容、更公平的管理方式给予市场主体自主权和准入机会,促进营商环境优化。2015年以来,“证照分离”改革先后在上海市浦东新区试点、在更大范围复制推广、在全国推开实施等,在服务创业创新、转变政府职能、优化营商环境方面成效显著,主要体现在:一是激发了市场活力。以上海的因私出入境中介服务机构为例,通过取消审批、强化监管,这类机构从改革前的10家增长到2018年的238家,且行业运行总体平稳。二是提升了政府服务能力。针对每一项改革事项,行政审批部门都制定了监管实施方案,有力促进了政府部门审批模式的变革、审批流程的优化、监管手段的创新。三是优化了营商环境。“证照分离”改革推动了“最多跑一次”“就近办”“网上办”“一次办”等公共服务创新,深度对接了企业需求。

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